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李超:欧美日反垄断有什么差异?

来源:李超宏观研究与资产配置 全文约14500字,阅读需要40分钟左右 内容摘要

来源:李超宏观研究与资产配置

全文约14500字,阅读需要40分钟左右

内容摘要

>> 报告导读/核心观点

欧、美、日反垄断历程和理念区别较大,差异很大程度源自经济发展模式与政策理念的分化。欧洲注重公平发展,对内反垄断润物无声,执行力度外严内松;美国相对欧洲更追求经济效率导致产业巨头不断出现,三轮反垄断波澜壮阔并伴随产业革命;日本历次反垄断均受外力推动,国内财阀与政治体系交融,并非反垄断的积极践行者。

>> 欧洲二战后企业的国有化和私有化改革并非源于反垄断,自身反垄断润物无声

国有化的动因:一是动用国家力量迅速振兴战后经济,通过对特定产业和企业的扶持,打造能带动国家经济健康发展和引领产业走向的大型领军企业。二是经历过大萧条后欧洲国家对资本主义经济丧失信心。三是战后对涉及法西斯的企业进行清理。

私有化的动因:一是对效率落后的国企进行改革;二是满足欧盟60%政府部门杠杆率的财政约束;三是市场化改革需要;四是部分国家的私有化改革还带有政治目的。

>> 欧洲反垄断体制注重公平竞争,执行力度外严内松,大额罚单均开向外来巨头

欧洲反垄断制度强调公平竞争并实行较为严格的监管力度,本土大企业较难通过市场化方式形成垄断地位。 一是欧洲的反垄断法对企业合并有严格限制,对于市场垄断的量化指标认定比美国更为严格。 二是竞争政策与其他政策相比处于优先地位,当各项政策目标出现冲突时,竞争政策在事实上总是处于优先适用的地位。由于欧洲内部较难出现大企业,因此欧洲对内反垄断的大型案例数量有限,处罚方式较轻;但对于外来巨头入侵则往往采取较为严格的处罚力度,呈现明显的外严内松。近年来欧洲的大额反垄断罚单均针对外来企业,以谷歌、Facebook等互联网数据巨头为主。

>> 美国历次反垄断浪潮均波澜壮阔,追求经济效率不断导致反垄断巨头出现

美国经济理念同样注重公平,但相较欧洲,美国公平理念的贯彻需以效率为前提。因此美国的产业往往在前、中期可以迅速发展壮大,本质为产业发展初期效率不足,不会遭遇强监管,产业可以获得成长空间;产业巨头形成后,效率提升但开始影响公平,美国将转向严监管态势并对其进行大力打击。在这一政策理念的指导下,美国历次反垄断浪潮均波澜壮阔,但呈现明显的周期性。三轮反垄断浪潮下分别有制造业巨头、科技巨头和数字经济巨头的崛起,此类企业在发展初期均未遭遇严格限制,效率迅速提高;企业发展壮大后垄断生产要素影响公平,美国便对其执行严格力度的打击,关键生产要素垄断解除所释放的产业空间也往往催生了新一轮产业革命。此外,美国政策灵活,保障监管者可以相机抉择在效率与公平的阶段性目标间切换。

>> 日本反垄断浪潮主要源自于境外压力,自身理念对于财阀经济有较深依赖

日本历次加强反垄断力度主要均源于美国的外来压力,其自身政策理念对于财阀经济有较深的依赖。日本首轮反垄断浪潮主要源于战后美国军队入驻日本,出于削弱日本实力、消除威胁角度考虑开始对日本的反垄断法系进行改制并对大型财阀进行拆分。美国撤军后,日本当即以法规体系过于严格对经济振兴和吸引外资不利为由,对反垄断法律进行放松并重组财阀。20世纪60年代末端,价格卡特尔使得日本国内物价失控引发社会矛盾。日本政府于1977年再次修订《禁止垄断法》并直指物价问题。80年代日美经贸摩擦再起,《日美结构协议》签订后,作为协定的主要部分,美国再次要求日方采取措施加强反垄断法的执行。

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>> 从产业政策和反垄断政策来看,日本推崇财阀经济并不积极实践反垄断

从产业政策看,日本财阀力量渗透内阁,在产业和财税领域的整体政策导向均偏向卡特尔和财阀经济。从反垄断法律及执行看,日本公平交易委员会的作用和积极性不如欧美的反垄断机构,为了与政府的产业政策保持一致,日本公平交易委员会在反垄断领域的作用远没有美国同类机构作用大。另一方面,日本的反垄断法规定大量豁免措施:一是铁路、电气、煤气等行业豁免;二是知识产权形成的垄断豁免;三是中小企业卡特尔和出口卡特尔豁免,前者允许中小企业的工会一致行动;后者允许出口企业达成对商品的价格、数量、交易条件一致行动协议。

风险提示

各国反垄断力度不及预期导致产业结构固化

目 / 录

李超:欧美日反垄断有什么差异?

正 文

经济发展模式与政策理念分化使欧美日反垄断存在较大差异

经比较,我们认为欧美日三大经济体的反垄断历程和理念存在较大差异,这一差异很大程度源自经济发展方式与政策理念的分化。不同经济体在反垄断过程中对于公平和效率的理念分化使得其反垄断历程呈现明显差异(关于公平与效率的论述可参考我们前期报告 《反垄断为了公平还是效率?》 )。

欧洲的经济理念更注重公平竞争并且力度贯彻始终,其价值目标是追求经济平等和竞争自由,因此本土大企业较难通过市场化方式形成垄断地位,对本土企业的反垄断润物无声。因此欧洲对内反垄断的大型案例数量有限,处罚力度较轻;但对于外来巨头入侵则往往采取较为严格的处罚力度,呈现明显的外严内松。从反垄断的结果上来看,欧洲曾经轰轰烈烈开展的企业国有化与私有化浪潮与反垄断关联甚小,实际开展的反垄断案例均润物无声,一直持续发生,并未呈现明显的周期性特征且行业结构分化不显著。

美国的经济理念同样注重公平,但相较欧洲,美国公平理念的贯彻需以效率为前提。因此美国的产业往往在前、中期可以迅速发展壮大,本质为产业发展初期效率不足,不会遭遇强监管,产业可以获得成长空间;巨头形成后,效率提升但开始影响公平,美国将转向严监管态势并对其进行大力打击。在这一政策理念的指导下,美国历次反垄断浪潮均波澜壮阔,但呈现明显的周期性。从法律体系上看,美国法律赋予执法者较强的自由裁量空间,使得垄断管理较为灵活,可以根据经济形势相机抉择,在效率与公平的阶段性目标间切换。此外,美国对于技术垄断采取较为严格的监管态度,认为竞争凌驾于知识产权保护之上,这也是美国经济理念的表现之一。如果知识产权足够成熟(效率为前提)具备市场支配能力并妨碍市场公平竞争创新,美国将同样贯彻公平理念对其进行大力度处理,这也使得美国历次反垄断均能带来技术革新与产业革命。

日本的反垄断主要源自于外部压力,国内层面财阀与政治体制互相交融缺乏制衡,自发的政策制定不会出现明显的反财阀特征,因此日本并不是反垄断的坚定践行者。最初反垄断法律体系的奠定以及每一轮反垄断力度的升级都伴随美国的外力施压;外力消除时,日本便选择重组财阀经济并依赖大型财阀驱动经济,其自身的产业政策以及反垄断体系均为财阀经济留有余地,截至当下大型财阀仍然活跃在日本的经济舞台。

欧洲反垄断注重公平竞争,执行力度润物无声、外严内松

> 从企业体制发展来看,欧洲的国有化、私有化浪潮主因并非反垄断

从企业体制来看,二战后欧洲曾广泛推行过企业国有化及私有化浪潮。法国方面,1945年法国戴高乐推进国有化整改国内经济,1986年希拉克上台后推行私有化;英国方面,1945年英国工党政府上台推行国有化战略,1979年撒切尔夫人上台再度推行私有化;德国方面,西德政府在战后重点进行基础设施领域的国有化改革,而后于60年代再次推行私有化改革。然而欧洲国家两轮企业体制改造与反垄断并无明显关联。

>> 欧洲国有化是政府主动推进规模经济加速战后国家经济修复,并无反垄断意图

从国有化角度看,主要是政府主动推动规模经济,打造大型企业,没有反垄断相关意图。各国企业普遍的国有化浪潮有三大重要原因: 一是动用国家力量迅速振兴战后经济,通过对特定产业和企业的扶持,打造能带动国家经济健康发展和引领产业走向的大型领军企业。其中法国戴高乐政府推行的国有化浪潮是最典型的例证,法国经济也因此受益良多,上世纪50-70年代间法国经济实力跃居世界第4位。美国为支持欧洲重建批准133亿美元的“马歇尔计划”,但计划要求以政府项目的形式签约和履行,这在一定程度上加速了欧洲的国有化进程。

二是经历过大萧条后欧洲国家对资本主义经济丧失信心。欧洲国有化思潮实际源自于大萧条时期,经济危机对欧洲资本主义国家造成严重破坏,也导致欧洲经济学理论和国家政策取向发生重大变化。二战结束后,欧洲社会主义力量开始崛起,法、意等国议会中共产党的力量增强,经济学家对政府经济角色的认知逐步转变,政府开始直接以国有企业的方式参与经济运行。

三是战后对涉及法西斯的企业进行清理。如法国在1944-1945年的国有化目的便以接管纳粹企业为开端。典型案例如雷诺公司,在1940年至1944年德国占领法国期间为德国生产飞机和坦克招来民族仇恨,战后雷诺也被收编国有。此外,法国政府还将战时与德国密切相关的电影公司、法国报业公司和法国染料公司收归国有。

国有化的典型案例如法国,为振兴战后经济复苏,1945年-1948年间,法国先后对雷诺汽车公司、法兰西电力公司、法兰西煤炭煤气公司实行国有化。此外,还对四大银行(法兰西银行、法国兴业银行、巴黎国民贴现银行和里昂信贷银行)以及34家保险公司等金融机构也实行了国有化。

>> 欧洲私有化主要目的是国企市场化改革和满足欧盟财政约束,反垄断意图较弱

从私有化角度看,主要目的是国企改革以及满足欧盟财政约束,反垄断意图较弱。

一是对效率落后的国企进行改革。部分国有企业经营的利弊显著,益处在于可以集中国家力量,发挥规模优势;但弊端在于欧洲国企长期受国家干预且容易获取各种补贴,在经营中不思进取导致长期亏损,如1984年法国国有企业亏损规模共计240亿法郎。

二是满足欧盟的财政约束。欧洲一体化进程对各国的私有化浪潮起到了极大的推动作用,欧盟的马斯特里赫特条约规定政府债务规模不得超过GDP的60%,此前多国政府的大规模国有化累积了沉重的债务负担,为遵守马约需要调整国有资产结构并控制债务规模。这一目的在法国私有化进程中表现的较为明显。

三是市场化改革需要。部分市场经济导向较强的国家认为要对国有企业的必要性重新评估,政府应逐步退出竞争性领域的经营活动,发挥市场的资源配置作用。这一目的在德国私有化进程中表现尤为明显,60年代德国财政部文件曾明确指出:“私有化不是因为财政需要,而是根据市场经济体制的基本原理,让国家退出非国家任务的领域”,这也使得德国的私有化进程开启先于英、法。

四是部分国家的私有化改革还带有政治目的。典型案例如法国右翼政府上台前向选民许诺减税。税收收入减少后亟需通过国有资产的变卖弥补部分政府开支的缺口。

国有化后再度私有化的典型案例如法国,1986年11月-1991年底,为开展国企改革并满足欧盟财政约束,法国通过公开拍卖的市场交易的方式共计出售65家大型国有企业,总资产达2750亿法郎。其中法国电力总公司(CGE)于1987年经私有化拆分成为阿尔卡特、阿尔斯通、汤姆森等企业;法国传媒巨头哈瓦斯也于同期开展私有化;金融业方面,巴黎银行和法兴银行均于1987年进行私有化;雷诺于1996年私有化(私有化后政府持股仍有15%);法国电信公司于1998年私有化(私有化后政府持股仍有27%)。

> 从经济理念看,欧洲制度设计强调公平竞争政策优先,较难出现大企业

欧洲的经济理念更注重公平竞争并且力度贯彻始终,其价值目标是追求经济平等和竞争自由,整体政策制订和执行也充分体现这一理念,欧盟的反垄断法被称为欧盟竞争法体系。在此背景下,本土大企业较难通过市场化方式形成垄断地位,对本土企业的反垄断润物无声。欧盟对公平的强调在政策层面主要表现为两个方面:

一是欧洲的反垄断法对企业合并有严格限制。1957年《罗马条约》、1989年《企业合并控制条例》(简称《旧条例》)与2004年新《企业合并控制条例》(简称《新条例》)是欧洲反垄断法的三大核心法律,其中《旧条例》和《新条例》均聚焦于企业合并,对企业通过合并方式获得不公平竞争优势的行为进行严格防范。 从实际执行情况看,欧共体对企业合并的案例采取严格的执法态度,1973年著名的大陆罐头一案中,即使当时并无企业合并法,欧共体委员会也采用当时已存在的罗马条约中第82条关于禁止滥用市场优势规定,首次在欧共体市场禁止企业合并;1990年旧条例生效后,在短短6年时间里欧共体便在企业合并控制方面共做出507项干预决定,且期间对控制企业合并中的态度也越发强硬。 从量化指标看,根据过往判例,如果合并后企业份额超过75%,就会被认定为存在加强市场支配地位的风险,这一份额阈值比美国过往判例更为严格(美国铝业案例中以90%的市场份额作为划分标准)。

二是竞争政策与其他政策相比处于优先地位。由于欧盟内部实行单一市场制度,各国之间实行统一的产品标准且无关税限制,因此建立公平的竞争政策尤为重要。 从阈值上来看,欧洲企业横向市场份额安全阈值为10%,纵向市场份额安全阈值为15%,一旦市场份额超过以上阈值,则相关交易可能受到关注。 从管辖范围上看,欧盟竞争法凌驾于其成员国竞争法之上的,成员国竞争法不得与欧盟竞争法相抵触,否则该成员国竞争法必须修改,因此成员国不得另行自订宽松的竞争政策。 从法律条文看,欧共体法律条文明确各项政策或目标在优先级上有先后之分,根据欧共体法院的过往判例看,竞争政策作为维护欧共体基本权利的重要手段位于各项政策目标的核心位置;当各项政策目标出现冲突时,竞争政策在事实上总是处于优先适用的地位。典型案例如2019年德国西门子和法国阿尔斯通的并购案,西门子的机车制造和信号设备部门拟与阿尔斯通的轨道交通装备部门进行合并,但二者当时的合并计划遭到欧盟委员会的反对,理由便是这一合并容易构成垄断、不利于市场竞争。对于欧盟委员会的决定,德法两国政府均表示反对,认为高铁是欧洲产业政策的重要关注点,反对合并将不利于欧洲工业的发展。但受制于欧盟法律的较高优先级,并购案最终没有成行。

在欧洲整体强调公平竞争优先,对企业并购进行严监管,且政策节奏较为稳定的背景下,欧洲的大型企业较难长成。实际开展的反垄断案例均润物无声,一直持续发生,并未呈现明显的周期性特征且行业结构分化不显著。

> 从反垄断案例看,欧洲的反垄断对内润物无声,不具备明显周期性,整体力度外严内松

如上文所述,在欧洲整体理念强调公平竞争优先、对企业并购严监管且政策节奏稳定的背景下,欧洲实际对内开展的反垄断案例均润物无声,一直持续发生,并未呈现明显的周期性特征且行业结构分化不显著。从行业上看,消费品、化工、运输服务、机械设备、信息通信、材料等诸多行业均曾遭受欧盟持续的反垄断,且力度整体较为一致。从时间分布上来看,20世纪70年代、80年代以及90年代的反垄断案例分布均较为均匀,并未呈现明显的周期性特征。此外,鉴于欧洲本土的大型企业较难长成,因此并未发现对欧盟内企业的严厉打击。

李超:欧美日反垄断有什么差异?

虽然欧洲对内反垄断的大案例不多,处罚方式较轻;但对于外来巨头入侵则往往给予较为严格的处罚力度,呈现明显的外严内松。

从处罚方式来看,欧盟对于反垄断的处罚手段主要集中于判定侵权并进行罚款处理,类似美国反垄断过程中企业拆分或技术开放的处罚方式未曾出现。主要原因在于欧洲反垄断的重点对象均是外来巨头,因为较难对企业进行拆分或技术开放处理,现阶段仍依靠罚款作为主要手段。

从处罚金额来看,2000年至今欧洲在反垄断案中开出的大额罚单全部针对外来企业,对于内部案例的惩处力度较轻。对于外来巨头的主要处罚对象以谷歌、Facebook等互联网数据巨头为主,预计这一趋势将在未来延续。典型案例便是对外来的谷歌开出的多张天价罚单。

李超:欧美日反垄断有什么差异?

李超:欧美日反垄断有什么差异?

欧盟监管机构曾对谷歌及其母公司Alphabet开出历史最高的垄断罚单,金额为43.4亿欧元,也是全球迄今为止金额最高的一笔垄断罚单。裁定谷歌主要依据是欧盟认为谷歌公司自2011年起强迫安卓设备制造商预装谷歌搜索、谷歌Chrome浏览器及其GooglePlay应用商店,涉及捆绑销售。同时,欧盟委员会还要求谷歌在此决定做出后的90天内以有效的方式结束其“非法行为”。

近年来Facebook也面临欧洲各国的反垄断调查,预计这一趋势将持续。2019年2月,德国反垄断局根据德国竞争法禁止Facebook集团利用通过第三方网站或旗下的应用程序对相关用户进行数据收集和处理。Facebook通过Instagram和WhatsApp等几款软件进行的用户数据搜集和整合行为被德国反垄断局裁定为滥用市场支配地位,并被要求在12个月内停止这些滥用行为。2020年7月,欧盟裁定欧洲和美国之间的数据传输标准没有充分保护欧洲公民的隐私,并对美国公司的数据获取与传输进行限制。2020年8月,爱尔兰数据监管机构要求Facebook停止将欧盟用户的相关数据传输到美国,如果Facebook拒绝遵守相关规定,可能面临高达28亿美元的罚款。

美国历次反垄断浪潮均波澜壮阔,追求经济效率不断导致企业巨头出现

> 美国相对欧洲更注重经济效率使得企业巨头不断出现,反垄断也波澜壮阔

美国的经济理念同样注重公平,但相较欧洲,美国公平理念的贯彻需以效率为前提。因此美国的产业往往在前、中期可以迅速发展壮大,本质为产业发展初期效率不足,不会遭遇强监管,产业可以获得成长空间;产业巨头形成后,效率提升但开始影响公平,美国将转向严监管态势并对其进行大力打击。在这一政策理念的指导下,美国历次反垄断浪潮均波澜壮阔但呈现明显的周期性

我们曾在前期报告 《三轮反垄断浪潮均源自生产要素垄断》 中对美国的反垄断历史进行详细论述。美国曾开展三轮大规模反垄断浪潮(当前正处于第三轮浪潮中),三轮浪潮下分别有制造业巨头、科技巨头和数字经济巨头的崛起,此类企业在发展初期均未遭遇严格限制,效率迅速提高;企业发展壮大后垄断生产要素影响公平,美国便对其执行严格力度的打击,关键生产要素垄断解除所释放的产业空间也往往催生了新一轮产业革命(首轮浪潮紧随第二次工业革命、次轮浪潮紧随信息革命、第三轮浪潮紧随数字经济革命)。

> 美国法律制定灵活,使得监管者可以相机抉择在效率与公平的阶段性目标间切换

一是美国法律体系赋予执法者较强的自由裁量空间,使得垄断管理较为灵活,可以根据经济形势相机抉择,在效率与公平的阶段性目标间切换。美国反垄断法的基本规定较为空泛。如反垄断法基石《谢尔曼法》的正文实际仅有8项条款,核心规定是其第1项和第2项条款,核心内容如下:任何以垄断或共谋形式限制美国州际或国际交易的行为均属于违法行为,两项核心条款分别针对交易本身和交易参与者而设,除此之外并没有对垄断行为的其他描述性规定。由于法律条文本身规定极其宽泛,且用词极为模糊,因此主管部门在管理过程中也具有极大的自由裁量权,具体执行力度和司法解释口径均受到当时经济背景的深刻影响。其具体应用尺度在极大程度上需要依赖过往案例的判例进行参考。

二是美国法律体系对于技术垄断采取较为严格的监管态度,认为竞争凌驾于知识产权保护之上。如果知识产权具备了市场支配能力(已具备效率)并妨碍市场公平竞争与创新,将对其进行大力度处理(参照美国第二轮反垄断浪潮)。2017年美国司法部和联邦贸易委员会对《知识产权许可反垄断指南》进行修订,修订后版本对知识产权的处理仍然保留了以下核心原则:一是将知识产权与其他类型产权进行同等对待;二是知识产权不能具有市场支配能力;三是知识产权必须有利于市场竞争。美国法系的规定也传达出了清晰的讯号:即便所针对的知识产权较为核心,但当其一家独大并影响市场竞争与创新时,依然会不手软对其开展反垄断审查。

日本反垄断主要源自境外压力,自身并非反垄断坚定践行者

根据我们对日本反垄断历史的梳理,日本历次加强反垄断力度主要均源于美国的外来压力,国内层面财阀与政治体制互相交融缺乏制衡,自发的政策制定不会出现明显的反财阀特征,因此日本并不是反垄断的坚定践行者。

> 从企业体制发展来看,日本反垄断主要源于战后美国的外来压力

>> 战后美国军队入驻日本,改造日本反垄断法律体系并拆分大型财阀

1945年至1952年间,日本于第二次世界大战战败后,美国在日本国内进行驻军。美国认为日本财阀在国内的巨大影响力以及财富基础是日本得以实行对外侵略的重要原因。因此出于削弱日本实力、消除威胁角度的考虑开始对日本的反垄断法系进行改制并对大型财阀进行拆分。

法律体系方面,日本于1947年以美国的《谢尔曼法》、《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》为蓝本制定了《关于禁止私人垄断及确保公正交易的法律》和《经济力量过度集中排除法》。其中部分条款的严格程度甚至超过美国本土法系,例如日本的《禁止垄断法》对垄断状态做出了明确规定,最近一年内销售总额超过100亿日元的企业,其市场占有率超过1/2或两家企业合计的市场占有率超过3/4便会被认定为垄断。此外,日本还成立了公正交易委员会(FTC)作为执行机关,至此开启了日本反垄断的历史进程。

企业拆分方面,美国除了对日本国内的三井、三菱、住友、安田四大财阀进行拆分外,还对部分大型国企进行肢解。本阶段的典型案例如三菱商事和日本钢铁公司:

三菱商事作为日本四大财阀之一在本轮浪潮中被拆解为139家企业,其中包括对子公司的二次拆解。如子公司三菱重工是日本装备制造业巨头,专注于重型机械、飞机、铁路车辆等领域。二战后,三菱重工于1950年被分割为西日本重工业株式会社、中日本重工业株式会社、东日本重工业株式会社等3家公司。

日本钢铁公司于1934年由日本政府作为大萧条期间控制钢铁产能的手段合并形成并由日本政府控股。到1945年,该公司生产的生铁产量占日本总产量的90%,粗钢产量也占日本总产量的50%以上。1950年,由于日本财阀解体,日铁公司也被迫拆分为两家公司,即富士制铁和八幡制铁,拆分后两家公司的市场份额也大幅下降。

>> 签订《旧金山合约》美国撤军后,日本迅速修改国内法体系并重新组建国内财阀

1952年签署《旧金山和约》后,盟军总部撤销,美国从日本撤军,日本立刻着手重塑财阀经济。由于日本的反垄断法系以美国法律为基础制定,但整体条款比美国更为严格,日本以法规体系过于严格对经济振兴和吸引外资不利为由对原有的法规体系进行修订,对企业兼并等多领域的政策进行放松。美军撤军后,日本马上通过《废止财阀商号使用限制》法案对财阀体系进行重组,以财阀为主体的垄断经济迅速卷土重来,本轮重组主要分为三种方式:

一是三井、三菱和住友得以恢复过往的财阀称号,并基本继续旧有的财阀体系。三菱商事在解散时分割为139家,1953年合并为4家(光和实业、不二商事、东西交易和东京贸易),1954年再归一合并为三菱商事一家;三井物产在解散时被分割为200家,在1955年重新合并为2家(第一物产和三井物产),1959年合并成为一家三井物产并经营至今。二是战前的中岛、古河、野村等规模偏小的财阀在战后与三和银行以及富士银行等多家金融机构合并形成了所谓的“新兴企业集团”。三是对一些被拆分的国企进行合并,典型案例便是拆成而成的八幡钢铁和富士钢铁公司重新合并成“新日铁公司”。截至2019年,新日铁的粗钢产量仍在全球范围内排名第三。

因此,可以认为美军撤离、财阀重组后,日本财阀垄断的程度不减反增,除了旧有财阀的重组外,更有部分战前的小型财阀组合形成更大规模的财阀集团。

此外,1952年,日本以制定《关于稳定中小企业的临时措施法》以及《出口交易法》为起点,在许多产业领域制定了反垄断的排外规定;1953年2月,FTC起草了反垄断法修改草案,其中包括一系列放宽对限制竞争行为的约束的内容,最终该草案在国会被通过。这意味着反垄断法在实质上对垄断做出了让步。财阀经济在日本战后迅速卷土重来,且本轮体制变化主要由日本政府所主导。

>> 日美贸易摩擦再现,签订《日美结构协议》后再次倒逼日本反垄断

20世纪60年代末端,市场垄断的弊端开始在日本出现,其中最核心的是价格卡特尔以及企业间价格调整的协同行为使得日本国内物价失控,开始引发社会矛盾。

此外,1973年石油卡特尔斗争导致的石油危机也引发了全球范围内对卡特尔的反思,伴随国内垄断企业对物价的操纵引发的社会矛盾,日本政府于1977年再次对《禁止垄断法》进行修改并加严限制。其中修改的重点之一便是新设有关价格同步上调的理由报告制度,直指企业垄断导致的物价问题。

80年代起,由于日本财阀经济下工业的国际竞争力日益增强,日美贸易摩擦开始加剧,日美的经贸磋商也再次启动,磋商的重点逐步从此前诸如汽车的个别行业深化至经济结构,美国的核心目的仍是改变日本经济结构,使得美国企业可以进入日本市场并且具有与日本企业匹配的竞争条件。1990年《日美结构协议》签订,作为协定的主要部分,日本方面需要承诺采取措施加强反垄断法的执行。

日本政府在本阶段主要从三方面着手改善国内的市场竞争环境:一是对大集团进行改造并对其垄断行为进行适当处罚;二是对中小企业的政策开始从保护为主转变为促进竞争为主;三是对部分国营垄断行业进行改革和重组,如日本铁路公司的拆分、NTT的改革和重组等。但从实操上来看,日本更多表现为民生领域的公营事业民营化,各大财阀并未遭遇拆分。

> 从产业和反垄断政策看,日本推崇财阀经济并不积极实践反垄断

由日本历史可以看出,日本历次加强反垄断力度主要均源于美国的外来压力,首轮财阀拆分源于战后美国驻军的改造压力;次轮浪潮由石油危机引发的卡特尔反思而起,而后受制于美国的贸易摩擦压力进一步强化。但从第二轮反垄断的执行力度来看,次轮反垄断日本并未对占据实际垄断地位的大型财阀进行拆分,而是对三大运营效率偏低的垄断性国企进行拆分,国企改革的意图强过反垄断本身。日本国内层面财阀与政治体制互相交融缺乏制衡,自发的政策制定不会出现明显的反财阀特征,因此日本并不是反垄断的坚定践行者,各大财阀当前仍然继续活跃在日本的经济舞台。

>> 从产业政策看,日本财阀渗透内阁,产业导向整体偏向卡特尔和财阀经济

明治时代起到二战前,日本财阀一直是日本经济和政治活动的核心。从经济上来看,三菱、住友、安田和三井等财阀掌控着该时期整体的工业化进程和两次世界大战期间的军需提供和军债销售等事宜。从政治上看,财阀开始通过委派高级人员进入内阁来加强对于内阁的控制,如三菱财阀的山本雄分别于1913年和1918年担任内阁大臣。鉴于本时期财阀对内阁控制力逐渐增强,该阶段政府颁布的产业政策多是有利于财阀的,例如1925年颁布的《主要输出品工业协会法》承认合理化卡特尔存在,加强了财阀对本行业生产销售的控制;1931年颁布的《重要产业统治法》指定在26个“重要产业”(人造丝、造纸、水泥、面粉、钢铁以及煤炭等)组织卡特尔,加强了三井(造纸、钢铁、煤炭等)和住友(钢铁、煤炭等)和其他财阀对所在行业销售和准入门槛的限制,在此背景下,1937年13个大财阀控制了日本国民经济全部部门,财阀对国民经济的控制力达到顶峰。

>> 从反垄断政策看,日本反垄断执行力度不佳且对卡特尔有豁免条款

实际中,我们从日本《禁止垄断法》的执行体系也可发现类似规律:

一方面,日本公平交易委员会的作用和积极性不如欧美的反垄断机构,尽管大企业的并购重组需要依法上报委员会审查,但为了与政府的产业政策保持一致,日本公平交易委员会在反垄断领域的作用远没有美国同类机构作用大。

另一方面,日本的反垄断法规定了大量的豁免措施。例如:一是铁路、电气、煤气等行业不适用于反垄断法。二是行使著作权法、专利法或商标法所规定的权利,不适用反垄断法(和美国差异明显,在日本因知识产权形成的垄断受到保护)。三是虽然反垄断法原则禁止卡特尔,但日本法律体系中还存在“适用除外卡特尔”的概念,即部分垄断企业可以免除反垄断法的管理,其中最典型的便是中小企业卡特尔和出口卡特尔,前者允许中小企业的工会一致行动;后者允许出口企业一致行动对商品的价格、数量、交易条件等进行协议,继而防止国内出口企业内耗。

李超:欧美日反垄断有什么差异?

风险提示

各国反垄断力度不及预期导致产业结构固化

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